Switch to English version




Глава IV (часть 3/4)

CПОРНЫЕ ГРАНИЦЫ НА КАВКАЗЕ

Политика ООН и СБСЕ в Закавказье


ОЛИВЬЕ ПЭ и ЭРИК РЕМАКЛЬ

Глава IV-тая состоиться из 4 части (1, 2, 3, 4)

  1. Конференция по сотрудничеству и безопасности в Европе
    1. Отсутствие действий до января 1992 г.

      До распада Советского Союза СБСЕ не обсуждало политических и этнических распрей в Закавказье. Это согласовывалось с принципом невмешательства во внутренние дела стран-участниц (принцип VI Заключительного хельсинкского акта). Тем не менее в ряде деклараций Комитета старших должностных лиц СБСЕ (КСДЛ)[81] по югославской войне в 1991 г. уже подчеркивалось, что обязательства, принятые на себя в сфере человеческого измерения СБСЕ являются предметом непосредственной и законной озабоченности всех стран-участниц и не являются исключительно внутренним делом упомянутых государств[82]. Поскольку человеческое измерение СБСЕ включает не только права человека и основные свободы, но и права меньшинств, демократию и правовое государство[83] и поскольку конфликты в Грузии и Нагорном Карабахе явно нарушали ряд обязательств СБСЕ в этих областях, с осени 1991 г. и далее теоретически существовало окно возможностей для действий СБСЕ в Закавказье. СБСЕ не выдвинуло никакой инициативы в конце 1991 г. по трем основным причинам: новизна такого вмешательства во внутренние конфликты (даже в случае Югославии); неясность ситуации в Советском Союзе; и приоритет, отданный югославскому кризису. С другой стороны, при посредничестве Российской Федерации и Республики Казахстан удалось в сентябре 1991 г. достичь соглашения между президентами Армении и Азербайджана о первых шагах к налаживанию миротворческого процесса (Железноводское коммюнике от 23 сентября 1991 г.). Вопрос о конфликтах в Грузии и Нагорном Карабахе стал рассматриваться СБСЕ только после распада Советского Союза (декабрь 1991 г.), принятия закавказских государств в члены СБСЕ и провала мирной инициативы Ельцина — Назарбаева в январе 1992 г.

      Армения и Азербайджан, как и другие страны — участницы СНГ, были приняты в число участвующих государств СБСЕ на Пражском совещании Совета СБСЕ 30—31 января 1992 г.[84], в то время как Грузия подала заявку на вступление позже и вступила в СБСЕ только в ходе Дополнительного совещания Совета 24 марта 1992 г.[85] Этим, возможно, объясняется то, почему акции СБСЕ в связи с конфликтом в Нагорном Карабахе начались раньше, чем его акции в Грузии. Второй причиной этого явилось, пожалуй, то, что нагорно-карабахский конфликт носил «межгосударственный» характер, тогда как конфликт в Грузии был «внутренним». Сложность политического спектра в Грузии в начале 1992 г., ранняя вовлеченность России в урегулирование конфликта между Грузией и южными осетинами и неучастие Грузии в СНГ, может быть, явились дополнительными причинами, которыми объясняется различная политика СБСЕ в обоих конфликтах.

      Нижеследующий анализ подразделяется на два раздела: в первом мы рассмотрим Нагорный Карабах, а во втором — грузинский случай (Абхазию и Южную Осетию).

    2. СБСЕ и Нагорный Карабах

      1. «Мягкие акции» и нейтральная позиция

        За приемом новых стран-участниц в СБСЕ традиционно следует направление в эти государства проверочных миссий. Очередной председательствующий СБСЕ министр иностранных дел Чехословакии Иржи Динстбир направил миссию докладчика и в Армению, и в Азербайджан с заданием уделить особое внимание проблеме Нагорного Карабаха[86]. Эта миссия (12—18 февраля 1992 г.), возглавлявшаяся бывшим председателем Международной хельсинкской федерации, а в то время главой кабинета Вацлава Гавела Карелом Шварценбергом, придала СБСЕ ведущую роль в урегулировании кризиса в то время, когда бои усиливались, а США, Россия, Франция, Европейский парламент и Иран неоднократно обращались с призывами к мирному урегулирование конфликта. Государственный секретарь США Джеймс Бейкер выразил заинтересованность США в том, чтобы решение было найдено в рамках СБСЕ[87] — вероятно, в надежде предотвратить односторонние действия со стороны России или вовлеченность Ирана в регион[88].

        КСДЛ СБСЕ обсуждал промежуточный доклад миссии докладчика СБСЕ о положении в Нагорном Карабахе на своей седьмой регулярной встрече в Праге 27—28 февраля 1992 г.[89] Во-первых, он призвал «все силы в Нагорно-Карабахской области Республики Азербайджан» объявить немедленное прекращение огня и выполнить соглашение, недавно достигнутое между российским, армянским и азербайджанским министрами иностранных дел[90]. КСДЛ подчеркнул, что «группы известных лиц» из стран СБСЕ могли бы внести свой вклад в этот процесс. Во-вторых, КСДЛ обратился с просьбой ко всем государствам СБСЕ и всем другим государствам региона, т. е. к Ирану и арабским странам, ввести немедленное эмбарго на поставку вооружений всем борющимся сторонам. В-третьих, он выдвинул ряд инициатив на гуманитарном уровне в целях помощи населению Нагорного Карабаха, а также армянским и азербайджанским беженцам, например, в деле создания коридоров безопасности для доставки помощи и содействия обмену заложниками и телами погибших. В-четвертых, он подчеркнул необходимость соблюдения международных обязательств, обеспечения гарантий прав этнических и национальных общин и меньшинств и отказа от территориальных претензий к соседним странам. В это время СБСЕ не обвиняло какую-либо из сторон в том, что она несет ответственность за совершение актов агрессии или применение силы. Это отношение очень похоже на «нейтральные» заявления СБСЕ и ЕС по югославскому кризису в период с июня по сентябрь 1991 г.; лишь в последние месяцы 1991 г. они заняли более критическую позицию в отношении Сербии и Черногории.

        В случае бывшей Югославии Совет СБСЕ и КСДЛ призывали к «уважению нерушимости всех границ, будь то внутренних или внешних, которые могут быть изменены только мирными средствами и по взаимному согласию»[91], но ни на каком этапе они не использовали такие термины, говоря об отделении Нагорного Карабаха. С мая 1992 г. СБСЕ осуждало «продолжающуюся агрессию», развернутую Сербией и Югославской национальной армией, которые оказывали поддержку нерегулярным сербским подразделениям[92]. Роль армянского правительства никогда не подвергалась осуждению с такой силой. Правда, были заявления с осуждением оккупации азербайджанской территории вокруг Нагорного Карабаха в мае 1992 г. и апреле 1993 г., но поддержка Арменией армянских сил Нагорного Карабаха в них не фигурировала. Обвинения, вытекающие из них, ставились на обсуждение в СБСЕ в тот момент, когда все еще не было согласия относительно применения процедуры «консенсус минус один», чем, может быть отчасти, объясняется их умеренный тон.

        После этого первого периода «мягких акций» (миссий докладчика и политических деклараций) КСДЛ сразу приступил к более конкретным действиям.

      2. От «мягких акций» к миротворчеству

        13—14 марта 1992 г. на восьмой регулярной встрече КСДЛ было решено провести чрезвычайную сессию Совета СБСЕ 24 марта, в начале встречи в развитие хельсинкского процесса, в целях выдвижения инициатив, необходимых для предотвращения эскалации конфликта в Нагорном Карабахе и, в частности, для начала процесса мирного урегулирования[93] Вторая миссия во главе с Яном Кубисом, очередным председательствующим КСДЛ, была направлена в регион с 19 по 23 марта 1992 г.[94]

        24 марта министры иностранных дел стран-участниц вновь выступили с призывом к немедленному и действенному прекращению огня, приветствовали дополняющие усилия других организаций и стран, в них участвующих (Иран упомянут не был), а также генерального секретаря ООН. Впервые министры ясно заявили о своем согласии с тем, что СБСЕ «должно играть значительную роль в процессе мирного урегулирования конфликта», и обратились с просьбой к и. о. председателя «поддерживать тесный контакт с ООН и проводить регулярный обмен информацией»[95]. Эта формулировка совершенно точно описывает соответственную роль ООН и СБСЕ.

        Совет принял три важных решения. Во-первых, он направил очередного председательствующего СБСЕ Иржи Динстбира в регион для оценки возможностей установления прекращения огня и всеобщего мирного урегулирования.

        Во-вторых, он попросил председательствующего созвать мирную конференцию в Минске под эгидой СБСЕ с приглашением 11 стран-участниц (Армении, Азербайджана, Беларуси, Чехо-Словацкой Федеративной Республики, Франции, Германии, Италии, Российской Федерации, Швеции, Турции и США), а также «избранных и иных представителей Нагорного Карабаха» «в качестве заинтересованных сторон председателем конференции после консультации с государствами, участвующими в конференции»[96]. Это первое применение принципа делегирования некоторых задач группе государств ad hoc[97] было направлено на создание эффективного органа, который не будет парализован обременительным процессом принятия решений, основанным на единогласии более 50 стран. Он предполагал участие основных региональных сторон (кроме Ирана) и некоторых держав, которые традиционно играли роль в регионе (Франции, России, США и Турции). Участие принимали не только тогдашний председательствующий CБСЕ (Чехо-Словакия), но также бывший и будущий председательствующие (Германия и Швеция).

        В-третьих, Совет настоятельно призвал все страны — участницы СБСЕ и все заинтересованные стороны содействовать в предоставлении гуманитарной помощи, открытии коридоров безопасности и организации международного наблюдения.

        Первая миротворческая попытка, предпринятая под руководством СБСЕ, столкнулась со многими трудностями при своем проведении в жизнь. Произведенное 7 апреля 1992 г. председательствующим СБСЕ назначение Марио Раффаэлли председателем Минской конференции; решения КСДЛ, касавшиеся практической организации конференции и приглашения ООН и Верховного комиссариата ООН по делам беженцев; согласие КСДЛ на посылку миссии наблюдателей СБСЕ, как только будет достигнуто прекращение огня[98], — ни один из этих факторов не смог предотвратить ухудшения ситуации. Захват армянскими силами последнего азербайджанского города в анклаве — Шуши (9 мая 1992 г.), а также Лачинского коридора на азербайджанской территории, который связывал Армению с Нагорным Карабахом (17 мая 1992 г.), явился значительным шагом на пути эскалации войны. 10 мая посредники СБСЕ предприняли безуспешную попытку прибыть в регион[99]. 21 мая американское предложение о созыве чрезвычайного заседания участников Минской конференции было отвергнуто Арменией, поскольку в нем содержалось четкое осуждение «распространения конфликта на другие районы Азербайджана» и настоятельное требование «соблюдения территориальной целостности Азербайджана»[100]. Процедура «консенсус минус один», применения которой потребовал Азербайджан, была отклонена рядом стран, в частности Францией и Грецией[101]. После пяти раундов подготовительных переговоров, проходивших в Риме с июня по сентябрь 1992 г., попытки созвать Минскую конференцию зашли в тупик в спорах по поводу официального статуса представителей армянской общины Нагорного Карабаха и ответстветственности армянского правительства за действия неофициальных армянских ополченцев[102]. Соглашение между сторонами о потенциальном размещении миротворческих сил было единственным значительным результатом этих переговоров, хотя вопрос о том, будут ли эти силы находиться под командованием СБСЕ или ООН, остался без ответа[103].

        Эта двусмысленность отражала трудность сочетания более глубокой причастности Совета Безопасности ООН к делу разрешения кризиса начиная с мая 1992 г. с готовностью СБСЕ выступать в качестве регионального соглашения ООН в соответствии с главой VIII Устава ООН и выполнять миротворческие операции[104] как таковые, как было провозглашено на саммите в Хельсинки в 1992 г.

        Период с мая по декабрь 1992 г. показал, что роли соответственно СБСЕ и ООН еще не были четко определены по трем причинам:

        • продолжение эскалации конфликта сделало невозможным прорыв в мирном процессе;
        • обе организации ранее не имели опыта таких совместных действий;
        • Армения, по всей видимости, поддерживала вмешательство Совета Безопасности ООН, а Азербайджан предпочел бы акцию СБСЕ: присутствие или отсутствие Франции, России, Ирана и Турции в этих органах явно было главной причиной их предпочтений.

        Cтокгольмская встреча Совета СБСЕ 14 — 15 декабря 1992 г. не смогла выдвинуть никаких новых инициатив и лишь обратилась с просьбой к Марио Раффаэлли и Минской группе «продолжать свои неустанные усилия по развитию мирного процесса»[105].

      3. От миротворчества к поддержанию мира

        Несмотря на эти неудачи, КСДЛ на своей 17-й регулярной встрече в Праге 5 — 6 ноября 1992 г. решил создать группу ad hoc в Вене без фиксированного срока работы для подготовки передовой группы наблюдателей, которую предстояло направить в регион. К государствам СБСЕ, которые ранее посылали наблюдателей в регион, была обращена просьба включить их в состав группы СБСЕ с целью создания системы единого подчинения[106]. Сравнительное затишье в боевых действиях в январе 1993 г. дало Марио Раффаэлли возможность организовать новые переговоры по этой инициативе. Минская конференция была вновь созвана в Риме 26 февраля 1993 г., а 2 марта было подписано предварительное соглашение о развертывании «миссии наблюдателей» для мониторинга прекращения огня, разделения военных частей, вывода иностранных военных советников и боевой техники и возвращения беженцев[107]. В сферу действия этого соглашения были включены прежде всего части азербайджанской территории вокруг Нагорного Карабаха. Предложение Азербайджана о демилитаризации самого Нагорного Карабаха не было принято во внимание.

        Новое армянское наступление в районе Кельбаджара в конце марта снова создало угрозу срыва всего мирного процесса. 17 стран поддержали просьбу Азербайджана о созыве чрезвычайной сессии КСДЛ в соответствии с чрезвычайным механизмом, созданным на берлинском совещании Совета в июне 1991 г.[108] Встреча состоялась во время 21-й регулярной встречи КСДЛ (26 — 29 апреля 1993 г.). Заявление, совместно предложенное США, шведским председательствующим СБСЕ и Марио Раффаэлли, призывавшее к «немедленному и полному выводу оккупационных сил из Кельбаджара и других недавно захваченных территорий Азербайджана», было отвергнуто Арменией. Турция и Азербайджан попросили об использовании процедуры «консенсус минус один», но это предложение не нашло понимания у других государств, как уже случилось после взятия Лачина одиннадцатью месяцами раньше. После неудачной попытки посредничества СБСЕ в конфликте 30 апреля Советом Безопасности ООН была принята резолюция 822.

        Это подтверждает, что процесс принятия решений Советом Безопасности ООН более гибок, чем громоздкие системы голосования региональных организаций, подобных СБСЕ, ЕС, ЗЕС или НАТО, основанные на консенсусе или единогласии. Это не помешало ООН поддержать посреднические усилия СБСЕ в Нагорном Карабахе.

        В частности, Совет Безопасности:

        • еще раз подтвердил свою «безусловную поддержку» текущему мирному процессу СБСЕ, равно как и «неустанным усилиям» Минской группы СБСЕ[109];
        • настоятельно призвал стороны возобновить переговоры по достижению урегулирования конфликта в рамках мирного процесса Минской группы СБСЕ[110], а также по выработке окончательного урегулирования путем прямого контакта друг с другом[111];
        • поддержал продолжающиеся мирные усилия Минской группы СБСЕ, включая усилия по проведению в жизнь резолюции ООН 822[112];
        • рекомендовал сторонам принять так называемый «Измененный график срочных мероприятий», разработанный Минской группой СБСЕ[113];
        • попросил генерального секретаря делегировать представителя на Минскую конференцию СБСЕ и оказать все необходимое содействие мирным переговорам конференции[114];
        • выразил поддержку миссии наблюдателей СБСЕ[115].

        Особо тесное сотрудничество между ООН и СБСЕ по вопросу Нагорного Карабаха отныне должно было проходить под политическим руководством этой последней организации. Большая часть требований и просьб, содержавшихся в резолюциях Совета Безопасности, соответствовала предложениям Раффаэлли[116], особенно те, в которых Совет Безопасности ясно ссылался на инициативы СБСЕ и где он:

        • осудил захват Агдамского[117] и Зангеланского[118] районов;
        • осудил нападения на гражданских лиц и бомбардировку населенных местностей[119];
        • потребовал немедленного прекращения всех военных действий и немедленного, полного и безоговорочного вывода вовлеченных оккупационных сил из районов Агдама/Зангелана и всех других недавно захваченных территорий Азербайджанской Республики[120].

        За исключением первой резолюции по Нагорному Карабаху (резолюция СБ ООН 822), все остальные резолюции Совета Безопасности ООН были основаны на докладах председателя Мирной конференции СБСЕ Марио Раффаэлли, а не генерального секретаря ООН[121]. Это примечательный факт, поскольку статья 54 Устава ООН гласит, что «Совет Безопасности должен быть во всякое время полностью информирован о намерениях или действиях, предпринимаемых в соответствии с региональными соглашениями либо предпринимаемых региональными агентствами в целях поддержания международного мира и безопасности». В случае Нагорного Карабаха разделение труда между СБСЕ и ООН не ограничивалось этим узким подходом.

        Параллельно этой позитивной эволюции во взаимоотношениях с ООН группа ad hoc СБСЕ неуклонно подготавливала «наблюдательную миссию», договоренность о которой была достигнута сторонами 2 марта 1993 г.[122] Впоследствии, во исполнение этого мандата, в Вене в рамках Центра по предотвращению конфликтов была создана Группа по исходному оперативному планированию. Операцию планировалось проводить в пять стадий: стадия проверки (проверка прекращения огня и вывода всего вооруженного персонала из Кельбаджарского района) и еще четыре стадии мониторинга. На заключительной стадии Группа по планированию должна была состоять из 600 человек (в основном военных). В операции также должно было принять участие некоторое количество «голубых беретов» с Голанских высот. Более того, в июне и июле 1993 г. Минская группа намеревалась провести в жизнь резолюцию СБ ООН 822 с помощью «графика срочных мероприятий», принятого президентами Армении и Азербайджана, а также председателем Верховного Совета армян Нагорного Карабаха. Но свержение в июне президента Азербайджана Эльчибея и захват в июле азербайджанского города Агдам силами армян Нагорного Карабаха[123] создали совершенно новую ситуацию, которая привела к потере СБСЕ ведущих позиций в урегулировании кризиса.

      4. Участие России в разрешении конфликта и оттеснение СБСЕ

        Замена президента Эльчибея Алиевым 24 июня значительно изменила роль СБСЕ. Как и ЕС за неделю до этого[124], 24 июня СБСЕ осудило «любую антиконституционную попытку смещения демократически избранного президента Республики Азербайджан» и настоятельно призвало к «мирному разрешению нынешнего кризиса без постороннего вмешательства и при уважении демократических институтов и законности». Сохранение конституционного порядка считалось «существенным для выполнения резолюции СБ ООН 822 и для успеха усилий СБСЕ по достижению мирного урегулирования конфликта, предпринимаемых Конференцией по Нагорному Карабаху»[125]. Эта позиция, разумеется, не оказала влияния ни на смену власти в Баку, ни на новую политику президента Алиева, в соответствии с которой начались прямые переговоры о прекращении огня с армянами Нагорного Карабаха при посредничестве России и Азербайджан присоединился к соглашению о коллективной безопасности СНГ (Ташкентскому соглашению от 15 мая 1992 г.). Москва заняла гегемонистскую позицию в разрешении кризиса, хотя и пыталась решать его в рамках СНГ.

        После осени 1993 г. роль СБСЕ заметно сократилась, несмотря на ряд заявлений в духе продолжения содействия минскому процессу[126], назначение 9 сентября личного представителя председательствующего (шведского дипломата Маттиаса Моссберга) по району Нагорного Карабаха[127] и предложенный 1 октября Минской группой новый «Измененный график срочных мероприятий» по проведению в жизнь резолюций СБ ООН 822 и 853, включавший открытие Минской конференции 2 ноября 1993 г.[128] Конференция так и не была созвана. В итоговых документах римского Совета СБСЕ от 30 ноября и 1 декабря 1993 г. о конфликте в Нагорном Карабахе даже не упоминалось[129]. За тот же период негативные декларации со стороны как армянских, так и азербайджанских официальных лиц свидетельствовали об утрате ими доверия к процессу, который вел СБСЕ, и о том, что они предпочли бы российское и/или иранское посредничество[130]. Москва желала воспользоваться политическими изменениями в Баку для замены СБСЕ СНГ в процессе миротворчества/поддержания мира, хотя и предполагала осуществить эту замену в рамках СБСЕ. России уже удалось ранее включить в июльскую 1992 г. Декларацию встречи СБСЕ на высшем уровне осторожное упоминание о возможной поддержке операций по поддержанию мира СБСЕ со стороны «механизма по поддержанию мира СНГ»[131], и она уже предлагала внести изменения в Устав ООН с целью узаконить роль региональных организаций, подобных СНГ, в разрешении региональных конфликтов[132]. В конце июля 1993 г. (в момент, когда должны были начаться переговоры о перемирии между представителями президента Алиева и армянами Нагорного Карабаха), специальный посланник России по Нагорному Карабаху Владимир Казамиров заявил, что «посредничество СБСЕ было неэффективным, так как эта организация не имела в своем распоряжении средств принуждения к любому соглашению о прекращении огня, которое может быть достигнуто».

        Российская позиция также мотивировалась нежеланием других стран — участниц СБСЕ внести активный вклад в военную сторону урегулирования кризиса. Западные государства действительно отказалисьпослать более 30 солдат в первую группу из 150 — 200 человек, которую предстояло развернуть в качестве контингента сил по поддержанию мира в регионе.

        Переговоры между президентом России Ельциным, премьер-министром Турции Чиллер и президентом Азербайджана Алиевым, состоявшиеся в Москве в начале 1993 г., показали, что Турция признала Россию как преемника СБСЕ в роли основного посредника[133]. Турецкая позиция не означала, однако, признания необходимости ввода в регион ни одностороннего российского контингента сил по поддержанию мира, ни даже смешанного российско-турецкого[134].

        В этой ситуации СБСЕ не оставалось ничего, кроме как принять к сведению посреднические усилия Москвы между Азербайджаном и армянами Нагорного Карабаха и подтверждать основополагающую роль минского процесса[135]. Хотя СБСЕ выявило определенный потенциал для миротворчества и/или поддержания мира, политика крупных держав не позволила СБСЕ полностью реализовать этот потенциал. Его будущая роль в Нагорном Карабахе может в значительной степени зависеть от политики России и СНГ. Доминирование СНГ в процессе урегулирования конфликтов на постсоветском пространстве может ограничить будущую роль СБСЕ превентивной дипломатией. С другой стороны, провал российского посредничества в нагорно-карабахском конфликте может привести к возрождению минского процесса СБСЕ, который официально не был прерван[136]. Второй сценарий, по-видимому, явился следствием нынешних сомнений президента Алиева относительно сотрудничества с Россией в области военной и энергетической политики, а также его усилий, направленных на то, чтобы российские войска в Азербайджане развертывались в рамках СБСЕ[137]. Это открыло пути к новым дипломатическим усилиям Минской группы начиная с сентября 1994 г. и к нахождению трудного консенсуса по поводу операции по поддержанию мира СБСЕ на будапештском саммите в декабре 1994 г.[138]

    3. СБСЕ и конфликты на территории Грузии

      1. Миссии по сбору фактов и поддержка других мирных инициатив

        Вслед за вступлением Грузии в СБСЕ на Дополнительном хельсинкском совещании Совета СБСЕ 24 марта 1992 г. состоялась первая миссия докладчика (с 5 по 22 мая 1992 г.). СБСЕ начало проявлять реальный интерес к этническим конфликтам только тогда, когда оно по просьбе грузинского правительства направило миссию по сбору фактов в регион. Это было 25—30 июля 1992 г., после подписания в июне Сочинского соглашения[139]. Это вмешательство СБСЕ в грузино-осетинский конфликт было прервано российским руководством на гораздо более ранней стадии процесса урегулирования, чем это имело место в Нагорном Карабахе.

      2. Ведущая роль СБСЕ в международных усилиях по урегулированию в Южной Осетии и приоритет ООН в Абхазии

        После возвращения миссии по сбору фактов КСДЛ решил обратиться к председательствующему СБСЕ с просьбой назначить личного представителя[140] с приданием ему персонала из двух дипломатических и пяти военных советников. Эта команда имела следующий мандат[141]:

        • начать дискуссии со всеми сторонами грузино-осетинского конфликта в целях устранения источников напряженности и распространения правопорядка и политического примирения за пределы зоны непосредственного прекращения огня;
        • инициировать зримое присутствие СБСЕ в регионе;
        • установить контакты с местными военными командирами трехстороннего контингента сил по поддержанию мира[142], размещенного в соответствии с Сочинским соглашением июня 1992 г., и содействовать упрочению прекращения огня;
        • способствовать созданию более широких политических рамок для окончательного политического урегулирования на базе обязательств СБСЕ;
        • помочь созданию рамок переговоров между сторонами конфликта в Абхазии.


        Общая цель миссии — «способствовать переговорам между враждующими сторонами в Грузии, направленным на достижение мирного политического урегулирования»[143] — указывает на то, что СБСЕ пыталось более активно участвовать в политическом урегулировании кризиса.

         

        Эта миссия, возглавлявшаяся венгерским дипломатом Иштваном Дьярмати, начала свою работу в Тбилиси 3 декабря 1992 г. Она подписала меморандумы о понимании с Грузией 23 января 1993 г. и с южно-осетинским руководством 1 марта 1993 г. После первых трех месяцев работа миссии была продлена на дополнительные периоды в 6 месяцев[144]. Она — самая длительная миссия в истории СБСЕ — представляла собой основной элемент вовлеченности СБСЕ в конфликт. СБСЕ должно было действовать здесь в тесном сотрудничестве с Россией и ООН, и личный представитель регулярно обменивался информацией с ООН и другими международными организациями, вовлеченными в конфликт.

        Мандат миссии также относился к Абхазии, поскольку — после начала этого кризиса в феврале 1992 г. — СБСЕ в течение нескольких месяцев лелеяло надежду играть там ограниченную миротворческую роль[145]. Сам посол Дьярмати, предложивший распространить эту миссию на Абхазию, заявил, что конфликт еще не достиг той точки, когда «будет возможно крупномасштабное участие СБСЕ[146]. Участие России и ООН сократило возможность посреднической роли СБСЕ в урегулировании абхазского конфликта.

        Необходимость тесного сотрудничества между СБСЕ и ООН стала очевидной на ранней стадии их работы в Грузии. Совет Безопасности ясно отметил 8 октября 1992 г., что «текущий председатель СБСЕ намерен в ближайшем будущем направить миссию в Грузию, и [это] подчеркивает необходимость налаживания сотрудничества между усилиями Объединенных Наций и СБСЕ, направленными на восстановление мира[147]. «Максимальная эффективность путем рационального разделения труда» с ООН — таков был принцип, выдвинутый также и Советом СБСЕ на его стокгольмской сессии 14—15 декабря 1992 г. Он подчеркнул свою готовность способствовать созданию политических рамок для окончательного мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта и настоятельно призвал стороны абхазского конфликта сотрудничать с миссией СБСЕ в этих целях[148]. Постепенно ООН стала играть ведущую роль в урегулировании абхазского конфликта, оставив разрешение южно-осетинского кризиса на долю СБСЕ.

      3. Расширение мандата миссии СБСЕ и ее постепенное слияние с процессом под эгидой ООН

        Усилия личного представителя председательствующего и миссии СБСЕ в Грузии пользовались постоянной поддержкой КСДЛ[149]. Последний поддержал предложение личного представителя провести две мирные конференции под эгидой ООН и СБСЕ[150] и принял свою «Концепцию урегулирования грузино-осетинского конфликта СБСЕ» (август 1993 г.), подразумевавшую тесное сотрудничество с ООН[151]. На протяжении всего периода СБСЕ принимало участие в проходивших в Женеве переговорах под эгидой ООН между сторонами грузино-абхазского конфликта и участвовало в работе Совместной комиссии, созданной в соответствии с условиями грузино-абхазского соглашения о прекращения огня от 27 июля 1993 г. Оно сотрудничало с УНОМиГ путем прикомандирования к ней офицеров связи и предложило выделить двух офицеров СБСЕ в распоряжение передовой группы ООН на начальной стадии операций по по наблюдению за прекращением огня между Грузией и Абхазией[152]. На римском совещании Совета СБСЕ 30 ноября — 1 декабря 1993 г. был также поставлен вопрос о проведении мониторинга совместных сил по поддержанию мира в Южной Осетии со стороны СБСЕ[153].

        После визита в регион 24—25 октября председательствующего Совета СБСЕ, министра иностранных дел Швеции Маргареты аф Угглас КСДЛ дал санкцию миссии СБСЕ на закупку товаров гуманитарной помощи. Это было первое гуманитарное задание, данное этой организации[154]. Это расширение мандата миссии было подтверждено римским Советом, который также включил в число своих обязанностей «способствовать соблюдению прав человека во всей Грузии и оказать ей помощь в развитии правовых и демократических институтов и процессов, включая разработку новой конституции Грузии»[155].

        Cоздание совместного поста личного представителя ООН/СБСЕ было также одобрено в принципе[156], но еще не осуществлено на практике. Тесное сотрудничество с ООН и частичное слияние мирного процесса ООН и СБСЕ представляют собой основной урок, который можно вынести из деятельности СБСЕ в Грузии.


        [81] Комитет старших должностных лиц (КСДЛ) СБСЕ объединяет представителей министерств иностранных дел всех участвующих государств. Созданный с момента институционализации СБСЕ на парижской встрече в верхах в ноябре 1990 г., он собирается каждые три месяца в Праге и при необходимости проводит чрезвычайные сессии. КСДЛ осуществляет общий контроль за деятельностью СБСЕ, управление ею и ее координацию. Это центральный орган для консультаций по текущим политическим вопросам и проведения в жизнь решений, принимаемых каждые два года на встрече в верхах и ежегодно на Совете.

        [82] Это заявление было впервые выпущено КСДЛ 10 октября 1991 г. (Third Additional Meeting of the CSO. The Situation in Yugoslavia. Annex to Journal No. 11. Prague. 10 October 1991) и подтверждено в 1992 г. Советом министров иностранных дел при создании им процедуры «консенсус минус один» для рассмотрения подобных случаев (CSCE Council. Prague Document on Further Development of CSCE Institutions and Structures. Prague. 30 — 31 January 1992. Para. 16) и на встрече глав государств и правительств (Helsinki Summit Declaration. Promises and Problems of Change. Helsinki. 10 July 1992. Para. 8).

        [83] Geneva Report of the CSCE on National Minorities, 19 July 1991; Moscow Document on the Human Dimension of the CSCE, 3 October 1991.

        [84] Prague Meeting of the CSCE Council. Summary of Conclusions. Prague. 30 — 31 January 1992. Para. 2.

        [85] Helsinki Additional Meeting of the CSCE Council. Summary of Conclusions, Helsinki. 24 March 1992. Para. 2.

        [86] См.: Heinz Vetschera. Die Rolle des KSZE als Einrichtung kooperativer Sicherheit im Rahmen des `interlocking institutions' Konzepts. In: Bernard von Plate (ed.). Europa auf dem Wege zur kollektiven Sicherheit? Konzeptionelle und organisatorische Entwicklungen der sicherheitspolitischen Institutionen Europas. Baden-Baden. 1994. P. 122.

        [87] См.: Le Monde. 1992. 14 February.

        [88] Интересно отметить, что в промежуточном докладе миссии докладчика СБСЕ о положении в Нагорном Карабахе взгляды Российской Федерации, Казахстана и Турции излагались таким образом, будто они были единственными внешними сторонами, без всякого упоминания об Иране (Interim Report. P. 8 — 9).

        [89] Seventh Meeting of the CSO. Journal N 12. Annex 1. Prague. 28 February 1992.

        [90] Это соглашение было достигнуто 20 февраля 1992 г.

        [91] Prague Meeting of the CSCE Council. Summary of Conclusions. Prague. 30—31 January 1992. Para. 7.

        [92] Подробнее см.: Remacle Eric. The Yugoslav Crisis as a Test Case for the CSCE's Role in Conflict Prevention and Crisis Management. — In: Michael R. Lucas (ed.). The CSCE in the 1990s: Constructing European Security and Cooperation. Baden-Baden, 1993. P. 109 — 123.

        [93] Eighth Meeting of the CSO. Decisions on the Escalating Conflict in Nagorno- Karabakh. Annex 2 to Journal No. 11. Prague. 13 March 1992.

        [94] Поездка в регион для сбора фактов Сайруса Вэнса произошла в то же самое время, и оба дипломата имели возможность встретиться и путешествовать совместно (Gaer. «The United Nations and the CSCE: Cooperation, Competition or Confusion?». - In: Michael R. Lucas (ed.). Op. cit. P. 177).

        [95] Helsinki Additional Meeting of the CSCE Council. Summary of Conclusions. Helsinki. 24 March 1992. Para. 6.

        [96] Ibid. Para. 9.

        [97] Этот принцип был принят на Совете в Праге 30 — 31 января 1992 г. (CSCE Council. Prague Document on Further Development of CSCE Institutions and Structures. Prague. 30 — 31 January 1992. Paras. 3 and 25).

        [98] Tenth Meeting of the CSO. Journal No. 11. Annexes 5 and 6. Prague, 29 April 1992. Para. 7.

        [99] См.: Gaer Felice D. Op. cit. P. 178.

        [100] Eleventh Meeting of the CSO. Journal N 14. Helsinki. 21 May 1992. P. 2—4 (заявления Турции, Азербайджана, Армении и США) и Annex (предложение США).

        [101] Felice D. Gaer. Op. cit. P. 179.

        [102] См.: Fuller E. Transcaucasia: Ethnic Strife Threatens Democratization // RFE/RL Research Report. Vol. 2. N 1, 1 January 1993. P. 17 — 24.

        [103] См.: Lucas Michael R. The New Independent States and the CSCE. — In: Hans-Georg Ehrhart, Anna Kreikemeyer and Andrei V. Zagorski (eds). The Former Soviet Union and European Security: Between Integration and Re-Nationalization. Baden-Baden. 1993. P. 197.

        [104] CSCE Helsinki Summit. Helsinki Summit Declaration. Promises and Problems of Change. Helsinki. 10 July 1992. Paras. 20, 25.

        [105] Third Meeting of the CSCE Council. Decisions. Conflict Dealt with by the Conference on Nagorno-Karabakh. Stockholm. 14 — 15 December 1992.

        [106] Seventeenth Meeting of the CSO. Document on Action Concerning Nagorno-Karabakh. Journal N 2. Annex 1, Prague. 6 November 1992.

        [107] Сovcas Bulletin. 11 March 1993. P. 1; 1 April 1993. P. 4 — 6. Членами группы были 12 стран-участниц ЕС плюс Албания, Босния-Герцеговина, Венгрия, Польша и Турция.

        [108] Согласно параграфу 2.6 приложения 2 берлинского механизма, для такой просьбы необходима поддержка 12 государств.

        [109] Резолюция СБ ООН 874 (14 октября 1993), параграф 2. Аналогичное предложение воспроизводится в резолюции СБ 884 (12 ноября 1993), 2-я преамбула.

        [110] Резолюция СБ ООН 822 (29 апреля 1993), параграф 1.

        [111] Резолюция СБ ООН 853 (29 июля 1993), параграф 8.

        [112] Резолюции СБ ООН 853 (29 июля 1993), параграф 6; 874 (14 октября 1993), параграфы 2, 3 и 5.

        [113] Резолюция СБ ООН 874 (14 октября 1993), параграф 3.

        [114] Резолюция СБ ООН 874 (14 октября 1993), параграф 7.

        [115] Резолюция СБ ООН 874 (14 октября 1993), параграф 8.

        [116] См. документы ООН S/26184 (27 июля 1993), p. 4; S/26522 (1 октября 1993), р. 3; S/26718 (4 ноября 1993).

        [117] Резолюция СБ ООН 853 (29 июля 1993), параграф 1.

        [118] Резолюция СБ ООН 884 (12 ноября 1993), параграф 1.

        [119] Резолюция СБ ООН 853 (29 июля 1993), параграф 2.

        [120] Резолюция СБ ООН 853 (29 июля 1993), параграф 3 и 884 (12 ноября 1993), параграф 4.

        [121] См. документы ООН S/26184 (27 июля 1993), p. 4; S/26522 (1 октября 1993), р. 3; S/26718 (4 ноября 1993).

        [122] Twenty-First Meeting of the CSO. Report of the Chairman of the Conference on Nagorno-Karabakh and terms of reference for the Advance Monitoring Group. Journal N 3. Prague. 28 April 1993.

        [123] См., например, доклад Марио Раффаэлли от 27 июля 1993 г. председателю Совета Безопасности ООН (Doc. UN/S/26184, 28 July 1993).

        [124] European Political Co-operation. Declaration on the Risk of Civil War Provoked by the Rebellion in Azerbaijan. Brussels. 17 June 1993.

        [125] Eighteenth Vienna Group of the CSO. Journal. Vienna. 24 June 1993. P. 1 — 2.

        [126] Twenty-First Meeting of the CSO. Statement on the Conflict Dealt with by the Conference on Nagorno-Karabakh. Journal N 1. Annex 2. Prague. 29 June 1993; Twentieth Vienna Group of the CSO. Journal. Vienna. 15 July 1993 (одобрение бюджета возможной миссии СБСЕ в район деятельности Конференции по Нагорному Карабаху); Twenty-Third Meeting of the CSO. Text on the Conflict Dealt with by the Conference on Nagorno-Karabakh. Journal N 3. Prague. 23 September 1993; Twenty-Fourth Meeting of the CSO. Journal N 3. Annex 3. Rome. 29 November 1993 (одобрение бюджета на 1994 г. на различную деятельность, связанную с минским процессом); Twenty-Fifth Meeting of the CSO. Journal N 3. Prague. 4 March 1994. P. 3 (текст о Минской конференции).

        [127] Journal of the 23rd and 28th Meetings of the Vienna Group of the CSO. Vienna. 3 August 1993 and 9 September 1993.

        [128] Письмо Марио Раффаэлли председателю Совета Безопасности от 1 октября 1993 г. (Doc. UN/S/26522. 1 October 1993).

        [129] В то же время римский Совет СБСЕ заменил Марио Раффаэлли Яном Элиассоном, главой Гуманитарного департамента ООН, на посту председателя Минской конференции. См.: Fourth CSCE Council. Journal N 2. Rome. 1 December 1993. P. 3.

        [130] См.: Fuller E. Russia, Turkey, Iran, and the Karabakh Mediation Process // RFE/RL Research Report. Vol. 3. N 8. 25 February 1994. P. 31 — 36.

        [131] CSCE Helsinki Summit. Helsinki Summit Declaration. Promises and Problems of Change. Helsinki. 10 July 1992. Para. 20, subsection 2.

        [132] Crow S. Russia Seeks Leadership in Regional Peacekeeping // RFE/RL Research Report. Vol. 2. N 15. Munich. 9 April 1993. P. 29; Crow S. Russia Promotes the CIS as an International Organization // RFE/RL Research Report. Vol. 3. N 11. 18 March 1994. P. 33—38.

        [133] Cм.: Fuller E. Russia's Diplomatic Offensive in the Transcaucasus // RFE/RL Research Report. Vol. 2. N 39. 1 October 1993. P. 34.

        [134] Cм.: Fuller E. Russia, Turkey, Iran, and the Karabakh Mediation Process // RFE/RL Research Report. Vol. 3. N 8. 25 February 1994. P. 32.

        [135] Twenty-Third Meeting of the CSO. Journal N 3. Prague. 23 September 1993. P. 3.

        [136] Заседания Минской группы проходили в начале сентября 1993 г., в конце сентября 1993 г., в начале ноября 1993 г. и в начале февраля 1994 г.

        [137] Cм.: Fuller E. Russia, Turkey, Iran, and the Karabakh Mediation Process // RFE/RL Research Report. Vol. 3. N 8. 25 February 1994. P. 36.

        [138] Budapest Summit Decisions. Budapest. 6 December 1994.

        [139] Thirteenth Meeting of the CSO. Journal N 5. Annex 1. Helsinki. 3 July 1992.

        [140] Sixteenth Meeting of the CSO. Decisions on the Georgian Ossetian Conflict. Journal N 3. Annex 2. Prague. 18 September 1992.

        [141] Seventeenth Meeting of the CSO. Personal Representative of the CSCE Chairman - in-Office for Georgia. Journal N 2. Annex 2. Prague. 6 November 1992.

        [142] Половина этого контингента состояла из российских войск, четверть — из грузинских частей и еще четверть — из осетинских ополченцев.

        [143] Eighteenth Meeting of the CSO. Decision on Georgia. Journal N 3. Annex 1. Stockholm. 13 December 1992.

        [144] Nineteenth Meeting of the CSO. Decision on Georgia. Journal N 3. Annex 4. Prague. 30 June 1993; Tenth Plenary Meeting of the Permanent Committee. Journal. Vienna. 24 February 1994; Twenty-Fifth Meeting of the CSO. Situation in the Republic of Georgia. Journal N 2. Annex. Prague. 3 March 1994.

        [145] О различных попытках введения прекращения огня и роли России см.: Fuller E. Transcaucasia: Ethnic Strife Threatens Democratization // RFE/RL Research Report. Vol. 2. N 1. 1 January 1993. P. 17 — 24; Catherine Dale. Turmoil in Abkhazia: Russian Responses // RFE/RL Research Report. Vol. 2. N 34. 27 August 1993. P. 48 — 57; См.: Fuller E. Russia's Diplomatic Offensive in the Transcaucasus // RFE/RL Research Report. Vol. 2. N 39. 1 October 1993. P. 30 — 34.

        [146] Доклад от 11 декабря 1992 г. (цит. в: Gaer. Felice D. Op. cit. P. 197).

        [147] UN Doc. S/PV.3121. 8 October 1992. P. 4.

        [148] Third Meeting of the CSCE Council. Decisions. Georgia. Stockholm. 14 — 15 December 1992.

        [149] Twenty - First Meeting of the CSO. Journal N 3. Prague. 28 April 1993. P. 7; Twenty-Third Meeting of the CSO. Statement on Georgia. Journal N 2. Annex. Prague. 22 September 1993; Thirty-First Meeting of the Vienna Group of the CSO. Text on the Situation in Georgia. Journal. Annex 2. Vienna. 7 October 1993.

        [150] Twenty-Second Meeting of the CSO. Journal N 2. Annex 1. Prague. 30 June 1993.

        [151] Twenty-Sixth Plenary Meeting of the Vienna Group of the CSO. Journal. Vienna. 26 August 1993. P. 1 — 2.

        [152] Ibid.

        [153] Fourth Meeting of the CSCE Council. Decisions. Rome. 30 November — 1 December 1993. chapter I, point 3.3.

        [154] Thirty-Fourth Meeting of the Vienna Group of the CSO. Journal. Vienna. 28 October 1993.

        [155] Fourth Meeting of the CSCE Council. Decisions. Rome. 30 November — 1 December 1993. chapter I, point 3.4.

        [156] Ibid., chapter I, point 3.5


Continue or go back to the contents page.

Contested Borders in the Caucasus, by Bruno Coppieters (ed.)
© 1996, VUB University Press