Switch to English version




Глава IV (часть 4/4)

CПОРНЫЕ ГРАНИЦЫ НА КАВКАЗЕ

Политика ООН и СБСЕ в Закавказье


ОЛИВЬЕ ПЭ и ЭРИК РЕМАКЛЬ

Глава IV-тая состоиться из 4 части (1, 2, 3, 4)

  1. Заключительные замечания
  2. Изучение деятельности ООН и СБСЕ по урегулированию кризисов в трех закавказских конфликтах позволяет сделать три комплекса выводов. Первый комплекс связан с переплетением национальных интересов заинтересованных государств, включая крупные и региональные державы, а также действий или бездействия со стороны международных организаций. Второй комплекс выводов касается способности к действию ООН и СБСЕ. Они должны действовать слаженно и эффективно, как показывают их шаги по урегулированию закавказских кризисов. В третьем комплексе выводов предлагается типология моделей сотрудничества между ООН и СБСЕ как региональным соглашением на базе закавказского опыта.

    1. Национальные интересы и международные организации

      Влияние национальных интересов на действия ООН и СБСЕ можно проанализировать, исходя из трех различных категорий действующих лиц: воюющие стороны; соседние государства и региональные державы (в особенности Россия, Турция, Иран и вспомогательно Казахстан); и западные государства. Интересы западных государств имеют троякий характер. Их первая цель состоит в сохранении своих исторических связей и геополитических альянсов со странами, о которых идет речь. Этот мотив сыграл определяющую роль в том, что Франция и Греция воспользовались правом вето против применения процедуры «консенсус минус один» в СБСЕ для осуждения причастности Армении к нарушению территориальной целостности Азербайджана. Вторая цель заключается в обеспечении интересов Запада в поставках энергоресурсов (нефти и газа) с территории или через территорию Азербайджана, Армении и Грузии, что вызвало ожесточенную конкуренцию между Россией, Турцией и Ираном. Третьим предметом озабоченности Запада является то, что он воспринимает как риск стратегического усиления России и/или Ирана, которые все еще рассматриваются (особенно в США) как потенциальная угроза западным интересам.

      Сходные мотивы определяют политику соседних стран и региональных держав. Эти государства имеют собственные интересы, которые они призваны защищать. Во-первых, им приходится иметь дело с последствиями войн в Закавказье, такими как потоки беженцев или риск распространения войны на приграничные районы, например Нахичевань (возле Турции), или даже прямо на свою территорию, например в Иранский Азербайджан или на Северный Кавказ. Во-вторых, они могут использовать войны как орудие внутренней или внешней политики: так, Россия демонстрирует свое влияние в «ближнем зарубежье» и возрастающую роль СНГ как региональной организации; турецкое правительство использует свои инициативы в Закавказье и Средней Азии для того, чтобы отвлечь внимание общественного мнения у себя дома от недовольства социальной ситуацией и внимание международной общественности от протестов против репрессий в Курдистане; Иран пытается преодолеть свою изоляцию на международной арене.

      Кроме того, конфликты в Закавказье создают для соседних государств и региональных держав возможность укрепления или развития альянсов с другими государствами на основе стратегических целей (таких, как поставки нефти, поставки вооружений или признание в качестве региональной державы). Дружба между Турцией и США, например, явно укрепилась благодаря совместным инициативам и позициям. Попытки развить ось Россия — Иран[157] в процессе мирного урегулирования в Нагорном Карабахе можно рассматривать в том же ключе.

      Воюющим странам нужно защищать троякие интересы. Процесс ведения войны и международного посредничества полезен в плане легитимации: он может стабилизировать хрупкие режимы (Шеварднадзе, Алиев) и привести к фактическому признанию международным сообществом неправительственных сторон (абхазских мятежников, армян Нагорного Карабаха). Воюющие стороны могут оказывать предпочтение той или иной организации или государству: Армения, например, имела больше возражений по поводу СБСЕ, чем Азербайджан, поскольку не считала его политический состав столь же благоприятным для себя, как противная сторона. Конфликт может быть интернационализирован, чтобы добиться международного осуждения нарушения целостности той или иной территории (как поступили азербайджанское и грузинское правительства), предотвратить прямое вмешательство России (они же), ограничить военные приобретения противоположной стороны, обеспечить поставки гуманитарной помощи и т. д.

    2. Способность международных организаций к разрешению кризисов

      Конфликты в Закавказье послужили проверкой способности ООН и СБСЕ выступать в роли посредников и военных миротворцев. Здесь Организация Объединенных Наций сталкивается, в частности, с разрывом между нормативными и оперативными императивами своего вмешательства. Средства для операций ООН не отвечают размаху и далеко идущим целям резолюций Совета Безопасности. Это можно объяснить, во-первых, отсутствием финансовых и военных средств. Основные державы имеют выборочные интересы в таких конфликтах. Закавказье не является регионом «жизненно важных интересов» для западных государств, и общественное мнение на Западе не готово согласиться на посылку войск в этот регион. Этот ограниченный интерес западных стран к конфликтам на Кавказе порождает противоречие между, с одной стороны, желанием правительства США и других западных держав не допустить односторонних действий России или Ирана в регионе, а с другой — их неспособностью предоставить ООН или СБСЕ адекватные ресурсы для международного урегулирования конфликтов.

      ООН и СБСЕ выступили против специфических интересов одной важнейшей региональной державы (России в Закавказье) и одной международной организации (Европейского Союза в бывшей Югославии), которые не готовы отказаться от своей гегемонистской позиции в посредническом процессе. В Абхазии, например, по Московскому соглашению от 3 сентября 1993 г. должен был быть размещен трехсторонний контингент сил по поддержанию мира (подобный созданному в Южной Осетии). На втором этапе ООН должна была подкрепить мирный план, разработанный под эгидой России (Сочинское соглашение от 27 июля 1993 г.), что привело бы к следующему разделению труда: поддержание мира — в компетенции ООН, миротворчество — в компетенции основной региональной державы[158]. В случае Абхазии для наблюдения за выполнением мирного соглашения были введены только наблюдатели ООН. Когда атаки абхазов в сентябре 1993 г. поставили под вопрос действенность Сочинского соглашения, ООН попыталась взять на себя ведущую роль в миротворческом процессе, выдвинув всеобъемлющий план установления мира. Переговоры по целостному комплексу принципов, приемлемых для обеих сторон, шли рука об руку с операцией по поддержанию мира. С весны 1994 г. ООН пришлось признать, что Россия вновь стала лидировать в миротворческом процессе. Совет Безопасности, приняв к сведению последнее мирное соглашение от 14 мая 1994 г. — заключенное под эгидой России, — приветствовал новую операцию СНГ по поддержанию мира, проводившуюся с согласия с сторон, и подчеркнул необходимость координации между мероприятиями СНГ и наблюдательной миссии ООН[159]. Основная цель ООН в настоящее время состоит в том, чтобы держать российские миротворческие усилия за столом переговоров и в полевых условиях под международным наблюдением и следить за их соответствием международным стандартам.

      Взгляды России во многом отличались от ооновских. Россия не соглашалась с предложениями, которые были кардинальными для мирного плана ООН, такими, как идея международной мирной конференции и ограничение масштабов российского участия в контингенте по поддержанию мира.

      Россия также не была полностью удовлетворена признанием ООН за ней роли «помощника».

      На основании этого опыта мы можем сделать вывод, что там, где региональная держава заинтересована в использовании своих ресурсов для посредничества в конфликте, ООН бывает очень трудно отстаивать иную стратегию урегулирования кризиса, особенно когда прочие постоянные члены Совета Безопасности не имеют жизненно важных интересов в данном районе.

      Что касается СБСЕ, то следует учитывать и другие проблемы, такие, как вмешательство в сферу национальных интересов Российской Федерации. Конфликты в Закавказье явили собой совершенно новый опыт миротворчества для СБСЕ. Его эффективность в случае Южной Осетии объяснялась тем фактом, что мероприятия СБСЕ последовали за соглашением между сторонами, заключенным под эгидой Москвы. СБСЕ должно было лишь наблюдать за процессом, руководимым крупной державой. В случае Нагорного Карабаха ведущая роль СБСЕ в создании Минской группы была отчасти признана, а отчасти оспаривалась воюющими сторонами, а начиная с июля 1993 г. оказалась подорванной российским вмешательством. СБСЕ смогло подготовить наблюдательную миссию — миротворческий контингент из 600 человек — с помощью Центра по предотвращению конфликтов в Вене, но не смогло практически задействовать этот контингент.

      Для СБСЕ закавказский опыт привел в первую очередь к сотрудничеству с Организацией Объединенных Наций. После принятого на хельсинкском саммите СБСЕ в июле 1992 г. решения о том, что эта организация будет выступать в качестве регионального соглашения[160], СБСЕ стало действовать в духе положений главы VIII Устава ООН, гласящей, что в принципе, если только Совет Безопасности не примет иного решения, региональные организации наделяются полномочиями по рассмотрению споров, имеющих локальный характер, и разрешению их мирными средствами (Устав ООН, ст. 52). Региональным организациям воспрещается предпринимать любые «принудительные акции» без предварительного разрешения Совета Безопасности (Устав ООН, ст. 53)[161]. Модели разделения труда между ООН и СБСЕ в Нагорном Карабахе и Абхазии (ООН никогда не занималась южно-осетинским конфликтом) заслуживают более тщательного анализа.

    3. Модели разделения труда между ООН и СБСЕ

      1. Нагорно-карабахcкая модель

        «Относительно Нагорного Карабаха ООН поддерживала работу СБСЕ как лишь один пример нового разделения труда с региональными организациями», — писал Бутрос Бутрос Гали[162]. Взаимоотношения, описанные Бутросом Гали, совершенно аналогичны тем, которые сложились между ООН и СБСЕ на втором этапе урегулирования кризиса в бывшей Югославии (с конца сентября 1991 г. по середину июля 1992 г.), когда ООН выполняла функции, делегированные ей ЕС (обеспечение запрета на поставки вооружения в Югославию, ведение переговоров о прекращении огня наряду с операцией ООН по поддержанию мира). Но схема отношений ООН — СБСЕ применительно к Нагорному Карабаху является более гармоничной, чем отношения ООН — ЕС:

        • большая часть миссий ООН по сбору фактов, направленных в Нагорный Карабах, были посланы с явной целью поддержать СБСЕ в деле достижения мирного урегулирования конфликта[163];
        • с началом минского мирного процесса СБСЕ за столом переговоров всегда присутствовал наблюдатель ООН[164];
        • почти все предложения Раффаэлли были поддержаны Советом Безопасности.

        В отличие от этого в условиях бывшей Югославии возник ряд спорных моментов, как, например, процесс признания ЕС или предложение ЕС запретить торговлю нефтью с Югославией[165]. Эти разногласия можно объяснить тем, что ЕС не только международная организация, но и политический игрок наподобие государства. Это также может объясняться отсутствием США и России в миротворческом процессе ЕС. Политическое руководство СБСЕ, заметное в деле урегулирования кризиса в Нагорном Карабахе, однако, не очень согласуется с духом главы VIII Устава ООН, которая подразумевает, что региональные организации должны при всех обстоятельствах исполнять указания Совета Безопасности, а не наоборот.

      2. Абхазcкая модель

        В мирном процессе в Абхазии сотрудничество между ООН и Россией было намного важнее сотрудничества между ООН и СБСЕ, несмотря на то что в большинстве резолюций Совета Безопасности, относившихся к Грузии, содержалось одобрение усилиям СБСЕ по достижению мира. ООН всегда стремилась связать СБСЕ со своим миротворческим процессом:

        • если ООН созывала мирную конференцию по Абхазии, она настаивала на приглашении на нее СБСЕ[166];
        • было организовано несколько встреч между специальным посланником ООН Эдуардом Бруннером и председательствующей СБСЕ Маргаретой аф Угглас или ее личным представителем по Грузии Иштваном Дьярмати[167].


        Эти усилия, однако, не вытекают из того факта, что СБСЕ играло лишь второстепенную роль в урегулировании абхазского конфликта.

      3. Перспективы сотрудничества

        Закавказские конфликты показали необходимость совершенствования сотрудничества между обеими организациями в кризисных ситуациях. Такое сотрудничество было бы согласно с духом политики как СБСЕ, так и ООН. Римский Совет СБСЕ сформулировал принципы поддержания мира и сотрудничества СБСЕ с другими организациями[168]. Хотя генеральный секретарь ООН выступает сторонником отдельного подхода к разделению труда между всемирной организацией и региональными организациями в зависимости от случая, 26 мая 1993 г. между генеральным секретарем ООН и СБСЕ было подписано соглашение о порядке сотрудничества и координации[169], а будапештский саммит СБСЕ разработал процедуры по разделению труда между обеими организациями[170].




      [157] Cм.: Fuller E. Russia, Turkey, Iran, and the Karabakh Mediation Process // RFE/RL Research Report. Vol. 3. N 8. 25 February 1994. P. 31 — 36.

      [158] Такое же разделение труда применялось ООН и ЕС в Хорватии.

      [159] Резолюция СБ ООН 934 (30 июня 1994), параграф 2.

      [160] CSCE Helsinki Summit. Helsinki Summit Declaration. Promises and Problems of Change. Helsinki. 10 July 1992. Paras. 20 and 25.

      [161] Под термином «принудительные акции» понимаются любые военные действия, предпринимаемые на территории какого-либо государства без согласия его международно признанных представителей.

      [162] Boutros-Ghali Boutros. UN Peacekeeping in a New Era: a New Chance for Peace. // The World Today. April 1993. P. 168. См.: также: Boutros-Ghali Boutros. Report on UN Activities (Sept. 1992 — Sept. 1993). New York. United Nations. Para. 323.

      [163] Boutros-Ghali Boutros. Report on UN Activities (Sept. 1992 — Sept. 1993). New York. United Nations. Para. 126.

      [164] Boutros-Ghali Boutros. Report on UN Activities (Sept. 1992 — Sept. 1993). New York. United Nations. Para. 126.

      [165] См.: Paye Olivier. La cooperation CEE-ONU dans la guerre en ex Yougoslavie. Memento Defense-desarmement 1993. L'Europe et la securite internationale. Brussels. Les dossiers du GRIP. N 177 — 181. January — May 1993. P. 184 — 187.

      [166] Документ ООН S/26023 (1 июля 1993), параграф 19.

      [167] Документ ООН S/26023 (1 июля 1993), параграф 3.

      [168] Fourth Meeting of the CSCE Council. Decisions. Rome. 30 November — 1 December 1993.

      [169] UN Document A/48/185. Annex II. Appendix.

      [170] Budapest Summit Decisions. Budapest. 5 — 6 December 1994.


Continue or go back to the contents page.

Contested Borders in the Caucasus, by Bruno Coppieters (ed.)
© 1996, VUB University Press